政策创新：河北省旅游业结构升级的必然选择
政策创新：河北省旅游业结构升级的必然选择
在当前形势下，加快我省旅游产业政策体系创新研究，用高效的政策工具来推动我省旅游业结构升级与经济发展方式转变，显得尤为重要。 |xGv00|69715f2d5e68af95bcf6f03ebbe15632 ·闾丘露薇:古巴为何不开放 探访达赖老巢
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我省旅游政策演进的历史特征
第一阶段(1978年—1985年)：这一时期旅游政策主要为获取外汇，为国家的政治服务。全省范围的旅游活动基本延续计划经济体制下以政策为主导的运作模式。1981年10月国务院下发的《关于加强旅游工作的决定》，明确了“暂不宜提倡发展国内旅游”的指导原则，束缚了旅游活动本身的活力。我省地方性政策制定与国家大的政策环境一致，旅游产业发展完全从属于国家的政治需要，体现了全国范围内均以入境游为主的产业特征。第二阶段(1985年—1999年)：1984年-1985年，中办、国办先后转发了国家旅游局以“各地旅游行政管理部门要加强领导和管理”为主要内容的政策文件，特别是1986年，国家又提出了“国家、地方、部门、集体和个人一起上，国内资金与国外资金一起上”的指导方针，彻底改变了以往我国“暂不宜提倡发展国内旅游”的僵化格局。1998年我省也提出了“要大力发展旅游业，加快制定我省旅游业总体发展规划，抓紧出台促使旅游业向规模化、产业化发展的扶持政策”，反映出旅游业作为新经济增长点正式纳入省委、省政府的宏观视野。第三阶段(1999年—至今)：我省先后制定并实施了一系列政策措施，先后实施了一批发展规划，标志着我省由以往以入境为基础的旅游产业进入了以国内旅游为主导的产业发展阶段。
我省旅游政策的实施效果及评价
一、目标单一，政策制定和实施过程不协调。从目前旅游相关的政策与法规看，基本是“一事一议”，并未彰显旅游产业的综合性特征。而旅游是一个由金融、房地产、交通运输、文化娱乐等多部门构成的复杂经济系统，其发展必须依靠完善的政策配套体系及具有高度约束力的机制或管理体制来完成。但从目前的政策内容来看，一般只侧重于某个方面或局部的细节问题，而对旅游业发展所涉及的整体性配套问题少有关注。突出表现在部门之间缺乏有效的协调渠道，政策实施效果不明显。特别是政府机构中或多或少存在着部门利益倾向，政策的制定与执行难逃“虎头蛇尾”或“短期化”命运。以目前政策约束力来衡量，如何协调部门与部门之间的矛盾与利益关系，最大限度地激发旅游产业的活力，一直缺乏强有力的政策工具。
二、注重功能性政策研究，旅游产业政策体系研究仍处于空白。从目前入境旅游、国内旅游和出境旅游三大市场的发展趋势看，我省国内旅游比重远远高于入境旅游和出境旅游。特别是以观光、休闲为主的国内旅游增长速度迅猛，展现了良好的市场前景与产业活力。最近省政府刚刚批准实施的《河北省环京津休闲旅游产业带发展规划(2008-2020)》，反映出我省发展以休闲、观光为主的国内旅游为重点的战略目标进一步加强。然而，从政策措施看，抽象或口号性的内容较多，可操作的内容较少。如针对京津冀三方的合作机制问题，与产业带建设密切相关的交通、通讯问题，相关部门之间如何协调、如何取消或降低城市之间的道路收费门槛以及外地旅游车入城、入景区限制问题，如何解决从市场向政策协调过渡的政策性问题等并没有深度涉及。
三、政策研究与制定缺乏前瞻性、预见性。我省旅游产业是在入境接待业务的基础上发展起来的，随着国内旅游业的兴起，我省国内旅游业务的增长幅度将会持续上升。然而，实践证明，接待比重过大，不利于旅游业竞争和升级。从国内外旅游产业的发展经验看，出境旅游是旅游产业发展的高级形态，也是旅游产业从入境旅游、国内旅游最终走向出境旅游的成熟标志。从我省旅游宏观的政策着力点来看，仅停留在入境旅游、国内旅游接待两个市场方面，而对以出境旅游为内涵的服务体系的研究与政策指向并不重视。因此，尽早采取相应政策措施，加快推进出境旅游服务体系建设，不仅可以减弱我省长期对入境客源的过分依赖，相应增强客源能力的主动性与控制能力，更重要的是，还可彻底改变我省传统的仅靠入境旅游和国内旅游获得竞争优势的盈利模式，加快旅游产业结构升级与经济发展方式的根本性转变。
四、我省旅游业研发政策力度支持较弱，不能及时适应当前国内外旅游市场激烈竞争的需要。以世界旅游组织竞争力评价体系，即人文、价格、基础设施、环境、技术、人力资源、开放度、社会等八大指标的相关资料来衡量，具有决定性作用的指标是制度设计、人文资源与技术研发，而技术研发则是这些指标的核心内容。据2006年我国旅游业研发情况统计资料显示，我省研发的经费支持只停留在10多亿元，与北京的37.7亿元、上海的79亿元、江苏的36亿元、浙江的50亿元、广东的83亿元形成强烈反差。从研究机构看，我省政府旅游部门和旅游企业几乎没有正式研发机构。由于研发管理体系尚未建立，旅游行业研发的常态化、产业化运作机制无法形成。从研发过程看，我省旅游产品的生产技术大多依赖于设备的整合及一成不变的自然资源，特色风情少、文化创意缺、技术含量低是我省旅游产品的普遍特征。造成我省旅游业生产技术研发的专利数量匮乏，表面上看，是由于研发资金投入少。但从深层次分析，政府对旅游业技术研发政策的长期偏冷与不重视，才是影响我省旅游产业市场竞争力的直接根由。
补充与完善我省旅游产业政策的思路与建议
一、增强旅游业研发理念，加快出台我省旅游研发相关政策。政府部门应尽快出台与旅游研发相关的政策与法规。通过设立旅游业年度研究项目、建立研发基金、引进高技术的景区项目、奖励获得专利的旅游业技术、鼓励申请专利和注册商标等措施来促进旅游业的研发工作。开展紧密型跨区域合作，尽快建立产学研机构。特别是要与京津两地开展跨区域产学研合作，完成企业长远发展的战略任务。加大技术投入，不断提升研发人员专业技能，以解决我省目前研发能力与专业人才不济的问题。
二、调整与完善旅游基础建设政策，解决环京津休闲旅游产业带的瓶颈制约。加快承德至秦皇岛、承德至张家口高速公路建设，尽快形成京东北、京西北两个旅游“金三角”；加快开通石家庄至承德、石家庄至张家口高等级旅游列车；加快承德、张家口、秦皇岛机场建设，增加石家庄机场和山海关机场航线航班，争取每个机场开通1-2条国际航线或航班；协调辽宁、山东两省，开通秦皇岛至大连和青岛的海上客运航线，推动形成海上旅游金三角等，均应成为省委、省政府尽快实施旅游交通专项发展规划与政策措施的重点内容。
三、营造政策环境，加快出境游市场主体建设。实施鼓励政策。尽快制定鼓励我省国际旅行社组织客源的激励政策，对组织能力达到一定出境游数量规模的企业，给予一定期限营业税免征或减半的财政政策。通过政策优惠，急剧扩张出境游客源市场容量。实施资金扶持政策。财政预算方面，政府应设专项基金，用于扶持国际旅行社企业。通过进行各种形式的扩张与完善网络经营，形成由旅行社、饭店、景区、交通运输等企业构成的强大集团，加快国际出境游企业市场主体地位的确立。
四、构建我省客源地服务体系，加快由市场推进向政策协调转变。尽快出台实质性政策，重点加强交通、通讯等相关部门相互协调的区域交通格局，逐步取消或降低城市之间的道路收费门槛，逐步取消外地旅游车入城、入景区等限制。争取区域间政策支持，如开放旅游经营市场，支持其他城市的旅行社依法在本地开办分支机构等。景区给予合作区域内的旅行社和导游同等待遇。建立旅游投诉联网工作机制和信息通报机制，使在异地发生的投诉问题可以在本地解决。（河北日报 王亭亭 陈 虹）
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